Аналіз регуляторного впливу до проекту постанови КМУ „Про затвердження Порядку здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення”
22 жовтня 2015
- Визначення та аналіз проблеми, яку передбачається розв’язати шляхом державного регулювання
Держпраці утворена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 „Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” шляхом злиття Державної інспекції з питань праці (далі – Інспекція) та Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки і покладення на неї функцій з питань гігієни праці та здійснення дозиметричного контролю робочих місць та доз опромінення працівників.
Згідно з пунктом 5 зазначеної постанови центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються.
Ураховуючи, що необхідні умови для передачі функцій Інспекції до новоствореної Держпраці виконані у повному обсязі, 16 вересня поточного року відповідно до пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 № 1074 Урядом прийняте рішення про можливість забезпечення здійснення Держпраці повноважень та виконання функцій Інспекції (розпорядження № 929-р від 16.09.2015).
Серед основних з переданих функцій є реалізація державної політики у сфері здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
На сьогодні порядок здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення визначений Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженому наказом Мінсоцполітики від 02.07.2012 № 390.
При цьому, необхідно зазначити, що 13.03.2015 набрав чинності Закон України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов’язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці” 28.12.2014 № 77-VIII, яким внесено зміни до статті 259 КЗпП України та частини другої статті 2 Закону України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” (далі – Закон № 877).
Відповідно до внесених до статті 259 КЗпП України змін Держпраці має реалізовувати державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Змінами до частини другої статті 2 Закону № 877 передбачено, що дія Закону № 877 не поширюється на відносини, які виникають під час здійснення заходів контролю органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
Таким чином, потребують врегулювання питання визначення порядку здійснення заходів контролю органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
Разом з тим, питання щодо повноважень державних інспекторів праці у ході здійснення заходів державного нагляду частково визначені ратифікованими Україною Конвенціями МОП № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві.
Відповідно до вимог статті 19 Закону України „Про міжнародні договори” чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.
Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Таким чином, з огляду на викладене при розробці порядку здійснення заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення потребують врахування вимоги Конвенцій МОП № 81 та № 129.
- Цілі державного регулювання
Метою прийняття акту є визначення порядку здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
Зазначена мета досягається шляхом затвердження Урядом порядку здійснення заходів державного контролю за дотриманням законодавства про працю та зайнятість населення.
- Альтернативні способи досягнення зазначених цілей
Альтернативні способи досягнення цілей визначення порядку здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення відсутні, оскільки згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З огляду на викладене, альтернативного способу здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про працю та зайнятість населення, крім як у затвердженому Кабінетом Міністрів України порядку відсутні.
- Механізм і заходи, які пропонується застосувати для розв’язання зазначеної проблеми
З метою вирішення питання врегулювання процедур та способів здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотримання законодавства про працю та зайнятість населення Держпраці пропонується затвердити Порядок здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення постановою Кабінету Міністрів України.
При вирішенні проблеми, пов’язаної з врегулюванням питання про затвердження порядку здійснення заходів держаного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю пропонується вирішити наступні питання:
1) зменшення регуляторного навантаження на роботодавця, у ході здійснення заходів нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про працю та зайнятість населення;
2) підвищення ефективності державного контролю за дотриманням трудових прав громадян;
3) встановлення механізмів, спрямованих на зменшення рівня нелегальної зайнятості в Україні;
4) виконання взятих Україною зобов’язань за міжнародними договорами.
Стосовно питань, пов’язаних з необхідністю забезпечити виконання взятих Україною міжнародних зобов’язань, необхідно зазначити, що відповідно до вимог статті 19 Закону України „Про міжнародні договори України” чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.
Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Таким чином, розв’язання зазначеної проблеми можливе лише шляхом врахування вимог Конвенцій МОП № 81 та № 129 при розробці Порядку здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
Щодо механізмів вирішення питання про зменшення регуляторного навантаження на роботодавця, у ході здійснення заходів нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення необхідно зазначити наступне.
Проектом акта передбачається проведення лише позапланових перевірок у разі надходження, у визначених проектом акта випадках, інформації про порушення роботодавцем законодавства про працю та зайнятість населення.
Проектом акта також пропонується за згодою роботодавця проводити невиїзні перевірки. Таким чином, у разі, коли для вивчення питання, що стало предметом інспекційного відвідування, достатньо ознайомитись з окремими документами, у роботодавця є можливість уникнути виходу інспектора на підприємство шляхом надання копій необхідних документів. При цьому, зменшуються витрати роботодавця на організаційні заходи пов’язані з відвідуванням підприємства (надання робочого місця, оплата праці працівників роботодавця задіяних у ході проведення відвідування та ін.).
Також, з метою зменшення регуляторного навантаження на роботодавця проектом акта передбачено, що за результатами інспекційного відвідування, проведеного за заявою роботодавця, припис не вноситься, заходи щодо притягнення суб’єкта відвідування до відповідальності не вживаються.
Зазначене стимулюватиме добросовісного роботодавця до залучення державного інспектора праці у якості консультанта у питаннях, пов’язаних з забезпеченням додержанням прав громадян у сфері праці та зайнятості населення.
Крім того, проектом акта визначається ефективний механізм досудового механізму врегулювання спорів, пов’язаних з оскарженням дій інспекторів праці, шляхом надання права керівництву Держпраці скасовувати повністю або в окремій частині неправомірних на думку роботодавця письмових вимог або вимог приписів інспекторів праці.
Відносно підвищення ефективності державного контролю за дотриманням трудових прав громадян необхідно зазначити наступне.
Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.
Згідно зі статтею 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.
Відповідно до статті 40 усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
З огляду на викладене, проектом акта серед інших передбачені наступні безумовні підстави проведення інспекційних відвідувань: 1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю, зайнятість населення; 2) звернення громадянина, відносно якого порушено правила оформлення трудових відносин.
Таким чином проект акта забезпечує оперативне реагування на порушення прав громадян у сфері праці та зайнятості населення.
Статтею 43 Конституції України передбачено, кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
Використання примусової праці забороняється. Не вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова) служба, а також робота чи служба, яка виконується особою за вироком чи іншим рішенням суду або відповідно до законів про воєнний і про надзвичайний стан.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Використання праці жінок і неповнолітніх на небезпечних для їхнього здоров’я роботах забороняється.
Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Крім того, враховуючи статтю 19 Закону України „Про міжнародні договори України”, необхідно зазначити, що частиною національного законодавства є статті 12 та 16 Конвенції МОП № 81, якими передбачено, що інспекції на підприємствах проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних правових норм.
При цьому, інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право:
- a) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції;
- b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та
- c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: І) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; ІІ) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги;
У разі інспекційного відвідування інспектори повідомляють про свою присутність роботодавцю або його представнику, якщо тільки вони не вважатимуть, що таке повідомлення може завдати шкоди виконанню їхніх обов’язків.
Враховуючи викладене та з метою зменшення регуляторного навантаження на роботодавців, належної координації роботи державних інспекторів праці з урахуванням пріоритетних напрямів діяльності Держпраці проектом акта пропонується надати право приймати рішення про необхідність проведення інспекційних відвідувань та ї частоту лише одному інспектору праці – Голові Держпраці.
Згідно з абзацом другим пункту 10 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96, Голова Держпраці за посадою є Головним державним інспектором України з питань праці.
Таким чином проект акта враховує вимоги Конвенцій МОП № 81 та № 129, а також зменшує регуляторне навантаження шляхом обмеження права кожного з інспекторів праці самостійно приймати рішення про проведення інспекційних відвідувань самостійно.
Крім того, з метою підвищення ефективності державного контролю за дотриманням трудових прав громадян проект акта детально врегульовує процедури, пов’язані з оформленням документів, що складаються у ході та за результатами інспекційних відвідувань, права і обов’язки інспектора праці та роботодавця.
Окрему увагу у проекті акта приділено питанням виявлення нелегальній зайнятості.
Так, зокрема, запроваджується у відповідності з вимогами Конвенцій МОП № 81 та № 129 можливість раптових візитів до роботодавця з метою виявлення та профілактикою застосування нелегально зайнятості. При цьому необхідно зазначити, що відповідно до міжнародної та європейської практики раптовий візит до роботодавця є ключовим та найефективнішим механізмом виявлення нелегальної зайнятості у поєднанні з фіксацію заходу засобами аудіо, фото та відеотехніки.
Варто зауважити, що за різними оцінками обсяги нелегальної зайнятості на сьогодні складають від 1,5 до 4 млн. осіб.
Наприклад, річний фонд заробітної 1 млн. неоформлених громадян, при забезпечення оформлення трудових відносин з ними на умовах виплати заробітної плати у розмірі мінімальної (станом на 01.10.2015 – 1378 грн.), складатиме 16,5 млрд. грн. За умови оформлення трудових відносин з ними на умовах виплати заробітної плати у розмірі середньої по Україні (в серпні 2015 – 4205 грн.) – 50,5 млрд. грн.
Це значний ресурс наповнення державного бюджету, пенсійного фонду та фондів соціального страхування.
- Обґрунтування можливостей досягнення визначених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта
Прийняття проекту акта у запропонованій редакції забезпечить безумовне досягнення поставлених цілей.
- Визначення очікуваних результатів прийняття акта
Запропонований проект акта стосується інтересів держави, найманих працівників та суб’єктів господарювання. Прийняття запропонованого проекту сприятиме підвищенню соціальної захищеності найманих працівників та підвищенню довіри у суспільстві до діяльності держави у сфері забезпечення захисту прав працівників на здорові та безпечні умови праці, своєчасну виплату заробітної плати та недопущення застосування незадекларованої праці. Негативних результатів від прийняття регуляторного акта не очікується.
|
Сфера регулювання |
Вигоди |
Витрати |
| Держава |
Нормативне врегулювання порядку здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Посилення ефективності реалізації державної політики у сфері захисту трудових прав громадян. Забезпечення виконання взятих на себе міжнародних зобов’язань. Недопущення застосування нелегальної зайнятості сприятиме наповненню державного бюджету та бюджету фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування. |
Додаткові витрати державного та місцевих бюджетів, пов’язані із запровадженням наведеної постанови, відсутні. |
| Громадяни | Захист порушених трудових прав громадян | Витрати, пов’язані із запровадженням наведеної постанови, відсутні. |
| Суб’єкти господарювання | Зниження регуляторного навантаження, встановлення чіткого, прозорого механізму проведення перевірок роботодавців стосовно дотримання ними вимог законодавства про працю та зайнятість населення |
Додаткових витрат не потребує, у разі згоди роботодавця проводити невиїзну перевірку, витрати роботодавця зменшуються. |
- Обґрунтування строку дії акта
Термін дії регуляторного акта не обмежується у зв’язку з необмеженою дією Кодексу законів про працю України та Закону України „Про зайнятість населення”.
- Показники результативності акта
Основними показниками результативності прийняття регуляторного акта будуть підвищення рівня захисту трудових прав найманих працівників.
Можливе зростання надходжень до державного бюджету та бюджету фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування, місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов’язаних з дією акта – не прогнозується.
Кількість суб’єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта – дія регуляторного акта поширюватиметься майже на усіх громадян України, які найману працю, а також – на усіх найманих працівників.
Розмір коштів і час, що витрачатимуться суб’єктами господарювання та/або фізичними особами, пов’язаними з виконанням вимог акта – реалізація положень акта не вимагає додаткових витрат часу та коштів суб’єктів господарювання.
Рівень поінформованості суб’єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта – вище середнього. Проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу буде розміщено на офіційному сайті Державної служби України з питань праці.
- Заходи, з допомогою яких здійснюється відстеження результативності акта
Для відстеження використовуватимуться результати перевірок суб’єктів господарювання та перевірок територіальних органів Держпраці України, проведення яких передбачено проектом акта та відповідно до вимог чинного законодавства України.
Базове відстеження результативності регуляторного акта буде здійснено після набрання чинності цим актом, але не пізніше дня з якого починається проведення повторного відстеження результативності цього акта.
Повторне відстеження результативності регуляторного акта буде проведено через рік з дня набрання ним чинності, але не пізніше двох років з дня набрання чинності цим актом.
Періодичні відстеження планується здійснювати раз на кожні три роки починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження результативності цього акта.
Спеціальне залучення наукових установ не передбачається.
Відстеження також буде здійснюватися шляхом аналізу інформації щодо:
кількості суб’єктів господарювання, перевірених посадовими особами Держпраці України та її територіальними органами;
кількості виявлених, усунутих порушень з питань викладених у проекті акта та кількості та змісту рішень прийнятих за результатами проведених перевірок.
Голова Державної служби
України з питань праці Р. Чернега